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治理和管理的区别

来源:中国教育信息化网
作者:李志民

  治理和管理是我们经常遇到的两个词,大家对其最直观的感受在于,治理更多用于比较宏观的方面,如社会治理、环境治理、专项治理等;而管理多用于具体的事物范围和机构组织,如行政管理、工商管理、企业管理等,又可以更细化为财务管理、人力资源管理等。这也就意味着两者适用的主体和对象都是不同的。

  事实上,从词源演变发展的情况看,治理出现的时间要比管理晚,最初管理更加兼容并包,比如社会管理,但在后续演进中,社会管理逐步让位于社会治理,在某些方面,两者是可以交叉同义使用的。

  但是,治理和管理从内涵上来看具有深层次的差异,那就是“管”的行为来源于赋权,有组织机构或人赋予权力就能实施管理,侧重于威权,是从上至下的一种行为;而“治”的依据来源于法律和规则,来源于共同遵守的协定或契约,侧重于各种机制相互作用,是一种多维度、多角度的融合行为过程。治理是从责任权力对等与平衡的制度安排,管理是为了实现机构和组织或人的目标目的。治理的主体是利益相关方都参与,实施管理的主体则是权利人。“治理”和“管理”一字之差,体现的是系统性、合法性和综合施策的过程和目的及主体的不同。

  在公共领域,治理的概念是20世纪90年代在全球范围逐步兴起的。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙认为,治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排,或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时,或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。

  在治理的各种定义中,全球治理委员会于1995年对治理作出如下界定:治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度,以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。治理有四个特征:治理不是一套规则条例,也不是一种活动,而是一个过程;治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础;治理同时涉及公、私部门;治理并不意味着一种正式制度,而确实有赖于持续的相互作用 。

  与统治、管制不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些活动的主体未必是政府,也不一定非得依靠国家的强制力量来实现。从本质上看,治理与管理在行政领域有很大的不同。一方面,管理行政的权威主要来自政府,而治理虽然需要权威,但这个权威并不为政府所垄断。治理行政是国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作过程。管理行政的权力运行是自上而下的,它运用地方政府的政治权威,通过发号施令、制定和实施政策,对公共事务实行的行为。

  管理活动始于人类群体生活中的共同劳动,到现今已有上万年历史。对于什么是管理,到现今专家和学者们仍然各抒己见,没有统一的表述。从宏观上说,管理是指在特定的环境条件下,以人为中心通过计划、组织、指挥、协调、控制及创新等手段,对组织所拥有的人力、物力、财力、信息等资源进行有效的决策与控制等,以期高效的达到既定组织目标的过程。从微观上说,管理是指一定组织中的被授权者,通过实施计划、组织、领导、协调、控制等职能来协调他人的活动,使别人同自己一起实现既定目标的活动过程。

  近百年来,人们把研究管理活动所形成的管理基本原理和方法,统称为管理学。作为一种知识体系,管理学是管理思想、管理原理、管理技能和方法的综合。随着管理实践的发展,管理学不断充实其内容,成为指导人们开展各种管理活动,达到有效管理目的的指南。

  (2021-01-07)

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