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厘清法理关系才能“减负松绑”,科研活动属于公务活动吗?

来源:中国教育信息化网
作者:李志民

  党的十八大以来,国家相继出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等一系列优化科研经费管理、为科研人员“减负松绑”的政策文件,为激发科技界的创新活力指明了方向,促进了科技事业发展。然而,经过几年的实践,科研经费管理方面仍然存在政策落实不到位、项目经费管理刚性偏大、经费拨付机制不完善、间接费用比例偏低、经费报销难等问题。近日,国务院办公厅发布的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(以下简称(意见))直击科研经费管理的痛点,新文件最大的亮点和进步就是在每个具体举措之后,都列清楚了具体责任单位,等于是划出了责任清单,这对于政策的落地无疑是重大的利好。

  新政策的出台,使广大科研人员欢欣鼓舞,在高兴的同时,我们是否感觉到困扰科研人员的根本性问题并没有实质性的突破。而在这些根本性问题(如;科研经费的法律属性、科研人员的身份属性、科研成果的资产属性等)没有明确界定的条件下,科研经费的滥用甚至犯罪现象,科研人员因经费使用而受牢狱之灾的风险,都会因站在不同立场上的人对政策的不同解读而发生。这些根本性问题至少还包括“科研人员从事的科研活动属于公务活动吗?”

  法律上定义的国家公务活动,是指行为人代表国家机关,国有公司、企业、事业单位、人民团体等,履行对国有资产的组织、领导、管理、监督等职责的活动。公务活动具有两个基本特征,一是主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理公共财产的职责,在所从事的活动中代表自己所任职的那个团体的团体利益;二是特指国家公务活动,以履行国家意志为前提,根据国家意志来履行职能,在活动中代表国家并实现国家利益,其后果由国家承担责任。

  高校和科研院所从事科学技术研究的专业技术人员,在形式上属于“国有事业单位”的“工作人员”,但其承担的工作主要包括两个方面:一是教学;二是科研。无论教学还是科研,都是技术性的劳动。首先,科学研究是对反映客观事实和客观规律的知识体系进行探索的活动,技术研究是对生产技术或非生产技术的创造性活动,这些活动是人们改造客观世界的活动。相对于研究对象而言,这种活动没有组织、领导、监督、协调等管理性。也就是说,科研人员从事科研活动主要是探索未知和发明新技术等,并非对“科研”及其相关经费等事项的管理。其次,科研活动即使基于国家有关部门的委托、授权,科研成果归属于国家,但其本身也具有独立性,科研人员具体从事的科研活动并不是代表国家意志的活动,不能与科研立项批准资助等活动混淆。

  显然,从事科学技术研究,并不具有上述两个特征。科研人员从事科研活动,并非属于公务活动。按照《刑法》第93条的规定,“从事公务”是国家工作人员身份的实质依据,因此,即使在国有事业单位“工作”,但只要不是从事公务,就不属于国家工作人员。所以,对不属于国家工作人员的广大科研人员,就不适用对党员领导干部管理的纪律来约束;当然,对于少数即承担科研任务,又担任行政领导并从事公务的兼职人员,一定要按照中央对党员领导干部管理的纪律严格要求。

  (2021-08-20)

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