再说科研经费的法律属性

　　党的十八大以来，国家相继出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等一系列优化科研经费管理、为科研人员“减负松绑”的政策文件，为激发科技界的创新活力指明了方向，促进了科技事业发展。但与此同时，科研经费的政策落实不到位、经费拨付机制不完善的现象仍有出现、也曾见报非法占用甚至套取科研经费等刑事问题。因此，在讨论科研经费“松绑”前，我们应该先搞清楚科研经费的法律属性到底是什么。

　　科技研发经费一般分为纵向经费(科学事业费、科技三项费用、政府科研基金类等)、横向经费(企事业单位委托的技术开发类、技术服务类、咨询服务类等)、国际合作经费和科研机构自筹经费。纵向科研经费，系国家财政对科研机构拨款或科研人员申报的上级科技主管部门或机构立项的项目拨付的经费，属国有资产;横向科研经费，一般来自企业、社会团体、国际组织等，可以通过签订合作协议的方式获得。纵向科研经费需设置预算编制、拨付至项目承担单位，主要用于科研支出，以财务报销、绩效考核的方式进行外聘人员工资奖金发放。由于这种类型的科研是国家主导与国家介入，且直接来自财政(税收)经费给付，对其施行预算制度并且委托高校统一财务管理应当符合宪法上的要求。然而，横向科研经费来自企业等社会组织，换言之，并非归属于国家财政经费，所谓“横向”也就意味着与来自国家的“纵向”并没有实际关联，本质是企事业单位与高校和科研人员之间的契约(技术服务合同)关系，因而原则上并不需要实际上也没有对应的科研经费管理制度，一切依据既有的合同法等民商法规范处理即可。

　　区分科研经费的法律属性非常重要，否则，你理解的属经费自由支配权，与我理解的属国有财政专项拨款，适用的财务会计核算制度和审计要求不同;同样是科研取得创新成果，你认为是有功，应该鼓励，他认为你违法使用经费，应该判刑。当进行科研经费检查或审计的时候，一般科研人员的话语权往往弱于检查者或审计人员，对科研人员的不利处境可想而知。只有明确了科研经费的法律性质，才可以确定该项研究经费是适用于企业会计法、事业单位会计准则、还是科研经费会计条例。要知道，现行的科研经费检查和审计原则是与承担科研单位的性质相联系的，全额拨款事业单位(事业一类)、部分拨款事业单位(事业二类)、自收自支单位(事业二类)和企业，采用不同的经费检查和审计方法。

　　因此必须要明确科研经费的法律属性，根据其性质实行分类管理：

　　第一，对于科研人员直接承担的国家纵向科研经费的管理没有什么疑义，必须严格按照国家主管部门制定的财政科研项目资金管理等政策进行监管和实施;对于科研人员直接承担的省市级纵向科研经费，必须严格按照省市主管部门制定的财政科研项目资金管理等政策进行监管和实施。

　　第二、对于科研人员通过“招标”(或揭榜挂帅等)承接的“横向”科研类项目，特别是签订了“四技服务合同”的，属于民事合同关系，主要依靠项目发包方或委托方依据合同监管。

　　第三、在横向经费与纵向经费的交叉地带，其“横向”委托研发经费也应该属于民事合同关系，应该由委托甲方进行监管。比如A高校承担国家的研究项目，同时它委托B高校承担其中一部分研究，在这个过程中，A高校应该接受纵向经费监管，而B高校则应该接受A高校的合同监管。

　　第四、国际合作经费和科研机构自筹经费也会存在交叉的问题，但应根据实际情况，主要适用于相关出资部门制定的管理规定。

　　厘清横向经费与纵向经费之间的差异后，可以进一步参考已有的案件判例了解科研经费这个介于有法(规)可依和有法(规)必依之间的灰色地带。2020年初，历时5年，延期审判十余次的“中国院士第一案”终于落槌定音。李宁院士贪污案的刑事认定可以看出，法律对于科研经费的属性进行了细致的认定。针对被告人承担的国家科技重大专项项目，科研经费来源于中央财政拨款的部分是典型的纵向科研项目,属于刑法所界定的公共财物范围。对于横向科研经费的部分，最终法院核减345万余元不计算在贪污犯罪数额中，而是作为违法所得，充分体现了保护科研人员权利和利益，提高了司法公信力。

　　2021年8月，国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(以下简称《若干意见》)，对于科研经费管理更细更实。在扩大科研项目经费管理自主权上，有三点改动：进一步精简合并预算编制科目，按设备费、业务费、劳务费三大类编制直接费用预算;下放预算调剂权，全部下放给项目承担单位;扩大经费包干制实施范围，在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制，不再编制项目预算。此外，《若干意见》进一步加大科研人员激励力度，参考欧美发达国家标准，提高间接费用比例、扩大劳务费开支范围，并在财务流程中推进无纸化报销等具体措施。可以看出，国家对于科研经费的下发与使用更多向国际接轨，并采用市场化评价与运行机制，以提升活力，释放科研创新效率。然而，需要分清的是，根据具体经费来源，经费性质有“公共财物”与“合同经费“的本质区别，不能轻易混淆。